Toelichting Arbowet 2005

Toelichting Arbowet 2005

 

 

Wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 in verband met een gewijzigde organisatie van de deskundige bijstand bij het arbeidsomstandighedenbeleid en de daarmee samenhangende bepalingen

MEMORIE VAN TOELICHTING 
Inhoudsopgave memorie van toelichting

ALGEMEEN

1. Voorgeschiedenis wijzigingsvoorstellen deskundige bijstand

1.1 De adviesaanvraag van 4 april 2003
1.2 Het arrest van het Europese Hof van 22 mei 2003
1.3 Het advies van de SER van 20 februari 2004
1.3.1 Alternatieven voor arbodienstverlening
1.3.2 Voorrang voor interne arbodienstverlening
1.4 Het advies van de Raad voor Werk en Inkomen
1.5 Het kabinetsstandpunt van 29 april 2004
1.5.1 Maatwerk- en vangnetregeling
1.5.2 Bedrijven met minder dan 50 werknemers zonder OR of PVT

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1 Deskundige bijstand bij preventie en verzuimbegeleiding
2.1.1 Deskundige ondersteuning bij de preventietaken van de werkgever
2.1.1.1 Preventiemedewerker in alle bedrijven
2.1.1.2 Toetsing van de ri&e
2.1.2 Het arbeidsomstandighedenspreekuur
2.1.3 Voorrang voor deskundige bijstand door eigen werknemers
2.1.4 Deskundige ondersteuning bij verzuimbegeleiding, pago en aanstellingskeuring
2.1.5 Verlichting ri&e kleine bedrijven
2.1.6 In hoofdzaak bepaling
2.2 Uitbreiding toepassingsgebied arbeidsomstandighedenregelgeving
zelfstandigen

3. Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid

4. Financiële gevolgen voor het bedrijfsleven

5. Monitoring en evaluatie

6. Inwerkingtreding en overgangsrecht

ARTIKELSGEWIJS

ALGEMEEN
1 Voorgeschiedenis wijzigingsvoorstellen deskundige bijstand

1.1 De adviesaanvrage van 4 april 2003
Medio jaren negentig werd het stelsel van arbeidsomstandigheden- en ziekteverzuimaanpak ingrijpend gewijzigd. De verantwoordelijkheid voor ziekteverzuimbegeleiding ging van de bedrijfsverenigingen over naar de werkgevers. Zij moesten zich daarbij deskundig laten bijstaan door een gecertificeerde arbodienst. Die moest hen tevens adviseren over arbeidsomstandighedenaanpak, immers een belangrijke factor bij voorkómen van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Daarmee werd mede uitvoering gegeven aan de verplichtingen van de Europese kaderrichtlijn Veiligheid en Gezondheid1 (hierna: de richtlijn).
De verantwoordelijkheden van de werkgever werden in de daaropvolgende
jaren verder vergroot. Wulbz (1996) breidde de periode van loondoorbetaling bij ziekte uit tot een jaar. Pemba (1997) introduceerde premiedifferentiatie in de WAO en de mogelijkheid het risico zelf te dragen. SUWI (2002) bracht de verantwoordelijkheid voor reïntegratie bij een andere werkgever. De Wet verbetering poortwachter (2002) zorgde voor een zuiverder en productiever verdeling van verantwoordelijkheden tussen werkgever, werknemer en uitvoeringsorganisatie van de publieke verzekering. Als onderdeel van de voornemens van het huidige kabinet tot structurele hervorming van de WAO is vanaf dit jaar de periode van loondoorbetaling bij ziekte verlengd tot twee jaar. Deze ontwikkelingen beïnvloedden ook de positie van de arbodiensten. Er is een markt ontstaan voor reïntegratiebedrijven, terwijl initiatieven van verzekeraars en brancheorganisaties eveneens raken aan het domein van de arbodienstverlening. De Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (Commissie Donner II) wees er in 2002 op hoe de wettelijke verplichting tot ondersteuning door een arbodienst sommige werkgevers brengt tot een minimaal contract, en deed onder meer de suggestie dat arbodienstverlening ook buiten de arbodiensten zou moeten kunnen worden ingekocht of gecombineerd met de diensten van de verzekeraar.
Het geheel van overwegingen leidde in het voorjaar van 2003 tot de conclusie dat een andere wettelijke vormgeving van verplichte deskundige bijstand nodig is. Bij de uitbreiding van de werkgeversverantwoordelijkheden past meer ruimte voor vraagsturing van de kant van werkgevers op de markt van deskundige bijstand. De sturing van arbodienstverlening verloopt nu vooral door regelgeving rond het aanbod. Het voornaamste oogmerk was: méér, kwalitatief goede, keuzemogelijkheden voor werkgevers te scheppen, passend bij hun grotere verantwoordelijkheden. Bij meer keuze zou de dienstverlening naar verwachting ook minder een «opgedrongen karakter» hebben. Een adviesaanvraag daartoe, aan de Sociaal Economische Raad en de Raad voor Werk en Inkomen, analyseerde allereerst de ruimte voor aanpassing van wetgeving. De twee belangrijkste randvoorwaarden betreffen het volgende. De Europese kaderrichtlijn verplicht ertoe een deskundigheidsniveau te bepalen wat betreft de bijstand bij preventietaken waaronder de risico-inventarisatie en -evaluatie (ri&e). Nationaal beleid inzake ziekteverzuim maakt tenminste de beschikbaarheid van een bedrijfsarts noodzakelijk ter bescherming van zowel werkgever als werknemer; ook publieke (poortwachter) en private verzekeraars gaan hier van uit. De in de aanvraag geschetste lijnen voor meer keuzemogelijkheden voor werkgevers zijn de volgende. Gecertificeerde arbodiensten zijn nu verplicht werkgevers integraal te kunnen bijstaan. In de adviesaanvraag werd de mogelijkheid voorgesteld dat aanbieders deelcertificaten hebben voor bijstand aan werkgevers op het gebied van
• preventie, of
• verzuimbegeleiding,
• of beide, zoals nu geïntegreerde arbodiensten.
Aanbieders moeten zich thans «in hoofdzaak» bezighouden met ondersteuning van werkgevers bij arbo- en verzuimaanpak. In de adviesaanvraag is voorgesteld deze «in hoofdzaakbepaling» uit het Arbeidsomstandighedenbesluit1 te schrappen. Dan wordt het andere aanbieders mogelijk arbodienstverlening aan te bieden, respectievelijk wordt het mogelijk dat (bestaande) arbodiensten ander aanbod in hun pakket opnemen. Voor vooral het kleinbedrijf is de verplichte wettelijke toets door een arbodienst op de ri&e een knelpunt. Deze werkgevers ervaren geen of een beperkte meerwaarde van het «deskundige vreemde oog», zeker in verhouding tot de kosten. Gedachte in de adviesaanvraag is de verplichte toets van de arbodienst te laten vervallen voor de kleinste bedrijven, wanneer voor het opstellen van hun ri&e-document gebruik wordt gemaakt van een ri&e-instrument dat door sociale partners in de branche en met de nodige deskundigheid is vastgesteld.

1.2 Het arrest van het Europese Hof van 22 mei 2003
Met de Europese Commissie is in de jaren negentig intensief overleg geweest over de Nederlandse implementatie van de richtlijn. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kreeg van de Commissie in november 2001 een overgebleven geschilpunt voorgelegd inzake de interpretatie van de richtlijn. Het Hof heeft2 in mei 2003 vastgesteld dat Nederland niet heeft voldaan aan één verplichting van de richtlijn. Dit door niet voor te schrijven dat een werkgever voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico’s in zijn bedrijf pas een beroep kan (en dan ook moet) doen op externe deskundigen, indien de mogelijkheden binnen het bedrijf onvoldoende zijn. De Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: Arbowet) laat de werkgever (met instemming van ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging)
immers vrij in de keuze tussen inschakeling van een interne of een externe arbodienst. In een aanvulling op deze adviesaanvraag is de Sociaal Economische Raad geïnformeerd over de consequenties van het arrest van het Europese Hof, en gevraagd dit te betrekken bij de lopende advisering. De Nederlandse wetgeving moet er op grond van de richtlijn en het arrest in voorzien dat de nodige deskundige bijstand bij de preventieve verantwoordelijkheden van de werkgever bij voorrang binnen het bedrijf
beschikbaar is. Dat zou volgens de aanvullende adviesaanvraag in de eerste plaats gestalte kunnen krijgen door een verplichting voor werkgevers om in beginsel tenminste een werknemer aan te wijzen voor de deskundige bijstand bij alle preventietaken; feitelijk gaat het om het verduidelijken van al bestaande verplichtingen in de Arbowet, die echter niet expliciet de vereiste deskundigheid regelden. Voorgesteld werd dat de ri&e nadere aanwijzingen zal geven over aard en niveau van deskundigheid van de aldus aan te wijzen preventiemedewerker(s). De toetsing van de ri&e blijft plaatsvinden door of onder verantwoordelijkheid van een deskundige van een niveau als het huidige. Het alternatief, het bij of krachtens de wet gedetailleerd voorschrijven van het deskundigheidsniveau naar bedrijfsgrootte en risicoklasse, zou een minder nauwe aansluiting bij de feitelijke bedrijfsbehoeften mogelijk maken, aldus de aanvulling op de adviesaanvraag. Een correcte implementatie van richtlijn en arrest verlangt dat de wettelijke bepalingen, in casu die betreffende de voorrang voor interne deskundige bijstand publiekrechtelijk handhaafbaar zijn. Hoe wordt bepaald of «de mogelijkheden in het bedrijf onvoldoende zijn»? Van de zijde van de Europese Commissie werd en wordt op basis van de letterlijke tekst van de richtlijn betoogd dat daartoe de mogelijkheden in elk afzonderlijk bedrijf beoordeeld moeten worden. Anderzijds vraagt handhaving van een wettelijke voorrangsbepaling om heldere regels. Het arrest van het Hof geeft de wetgever dan ook enige ruimte om naast capaciteiten en bekwaamheden van de werknemers andere objectieve criteria vast te stellen om werkgever en toezichthouder houvast te geven. In de aanvulling op de adviesaanvraag was als oplossing voorgesteld om een beleidsregel op te stellen die in hoofdzaak zou uitgaan van risicoklasse en bedrijfsgrootte, maar zodanig geformuleerd dat daarvan op grond van specifieke bedrijfsomstandigheden zou kunnen worden afgeweken, zowel naar «boven» als naar «beneden». Om de drempel voor het oprichten van een interne arbodienst te verlagen werd de mogelijkheid genoemd om ook een samenwerkingsverband van één eigen deskundige werknemer met drie externe als interne dienst te certificeren.

1.3 Het advies van de SER van 20 februari 2004
In deze paragraaf worden de hoofdlijnen weergegeven van het advies van de SER evenals de onderdelen daarvan die in belangrijke mate afwijken van de voorstellen van het kabinet in de adviesaanvragen. De overige onderdelen van het SER-advies worden besproken in de artikelsgewijze deel van deze toelichting.
1.3.1 Alternatieven voor arbodienstverlening
De SER oordeelt dat aanpassing van de bestaande regeling van de arbodienstverlening van belang is, in het bijzonder met het oog op keuzevrijheid van ondernemingen. Het voorstel voor introductie van deelcertificaten voor preventie en verzuimbegeleiding wijst hij af. De SER wil een model dat de dialoog tussen werkgever(s) en werknemers over een integraal preventie- en verzuimbeleid stimuleert en maatwerk beter mogelijk maakt. Het alternatieve model van de SER kent de volgende kernelementen:
1. ondernemingen krijgen de mogelijkheid van alternatieve arbodienstverlening (opting out) indien daartoe in de onderneming of op brancheniveau afspraken worden gemaakt;
2. indien geen afspraken worden gemaakt, dient de werkgever een arbodienst in te schakelen;
3. het bestaan van de onder 1 genoemde afspraken (die een schriftelijke vorm hebben) wordt alleen procedureel getoetst;
4. de onder 1 genoemde afspraken kennen een maximale geldigheidsduur van vijf jaar; daarna kan een nieuwe periode volgen;
5. de aldus herziene regeling van de arbodienstverlening dient na een periode van vijf jaar te worden geëvalueerd.

De onder 1 bedoelde afspraken kunnen volgens de SER worden gemaakt op het niveau van de onderneming of op brancheniveau. Op ondernemingsniveau is het aantal werknemers bepalend voor de wijze waarop afspraken over alternatieve arbodienstverlening kunnen worden gemaakt:
– voor ondernemingen met 50 of meer werknemers geldt dat de werkgever en de ondernemingsraad (OR) afspraken kunnen maken. Partijen dienen overeenstemming te bereiken over de alternatieve arbodienstverlening;
– voor ondernemingen met tussen de 10 en 50 werknemers kunnen de werkgever en het medezeggenschapsorgaan (OR of PVT) afspraken maken. Hierover dient eveneens overeenstemming te bestaan. Is er geen OR of PVT, dan kan de werkgever met de personeelsvergadering tot overeenstemming komen;
– in ondernemingen met minder dan 10 werknemers waarin geen PVT is ingesteld, kan de werkgever, na overleg te hebben gevoerd met de belanghebbende werknemers, besluiten tot alternatieve arbodienstverlening.
Kent de onderneming een PVT, dan is opting out mogelijk nadat de werkgever hiermee tot overeenstemming is gekomen.
Volgens de richtlijn moeten de lidstaten bepalen welke deskundigheidseisen gelden ten aanzien van bijstand bij preventie. De SER deelt het standpunt van het kabinet dat het feitelijk in te zetten deskundigheidsniveau in een afzonderlijk bedrijf moet worden overgelaten aan de professionele verantwoordelijkheid van de hoogste deskundigen, en niet moet worden bepaald door gedetailleerde regelgeving. In Nederland, zo constateert de SER, zijn deze eisen als het ware verpakt in de verplichte inschakeling van gecertificeerde arbodiensten. Om gecertificeerd te kunnen worden moet een arbodienst beschikken over vier deskundigen van het hoogste niveau: de bedrijfsarts, de arbeidshygiënist, de veiligheidskundige en de arbeids- en organisatiedeskundige. Niet is wettelijk vastgelegd welke deskundigheden bij welke deel van arbodienstverlening vereist zijn.
De SER gaat ervan uit dat in de wetgeving voor het geval van opting out
kan worden volstaan met een procedurele uitwerking van het deskundigheidsniveau. Daarbij is de voorkeur voor een variant waarbij ten minste één deskundige van het huidige hoogste niveau wordt ingeschakeld. Deze zou de verantwoordelijkheid moeten nemen voor in ieder geval het toetsen van de risico-inventarisatie en -evaluatie (ri&e), en moet in staat worden geacht te beoordelen of inschakeling van andere deskundigen vereist is. Wat betreft verzuimbegeleiding stelt de SER dat de inschakeling van deskundigen van geval tot geval beoordeeld zal moeten worden. Verzuim kan immers vele oorzaken hebben, die zowel medisch als niet-medisch kunnen zijn. Medicalisering moet vermeden worden, aldus de SER; daaruit valt te begrijpen dat de SER ook bedoelt dat waar nodig, een bedrijfsarts ingezet moet kunnen worden, en er dus enigerlei voorziening moet zijn terzake van diens beschikbaarheid.
Enkele leden van de SER hebben in dezen overigens een andere opvatting. Zij kunnen zich op de hoofdlijnen vinden in het kabinetsvoorstel voor de introductie van deelcertificaten. Zij kiezen daarbij voor certificering van afzonderlijke deskundigen in plaats van deelcertificaten voor preventie en voor verzuimbegeleiding. Deze leden merken op dat de werkgever verantwoordelijk is voor het voeren van het arbobeleid, waarbij hij samenwerkt met de werknemers, zonder dat medezeggenschapsregels aangepast worden. Conform de richtlijn moet deskundige ondersteuning op het gebied van preventie worden verleend door de eigen werknemers, tenzij hiervoor onvoldoende mogelijkheden zijn. Dat betekent in hun visie dat de werkgever een of meer werknemers aanwijst voor de uitvoering van preventieve activiteiten. Wat het wettelijk te bepalen deskundigheidsniveau betreft, menen deze leden van de raad dat kan worden aangesloten bij het niveau van de bedrijfshulpverlening. Ten aanzien van de verzuimtaken menen zij dat alleen wanneer de werkgever de noodzakelijke deskundige ondersteuning niet intern kan organiseren, deze extern moet worden ingehuurd.

1.3.2 Voorrang voor interne arbodienstverlening
Om tegemoet te komen aan het arrest van het Europese Hof zal in de
Nederlandse wetgeving een duidelijke rangorde moeten worden aangebracht voor de organisatie van de beschermings- en preventieactiviteiten: in beginsel intern en alleen bij onvoldoende mogelijkheden extern. Voor de situatie dat een onderneming een beroep doet op een gecertificeerde arbodienst, kan het aangeven van een rangorde volgens de SER alleen effect sorteren indien een onderneming mogelijkheden heeft voor integrale interne arbodienstverlening (interne arbodienst). Uitgaande van het huidige stelsel kan het effect evenwel ruimer zijn als de definitie van een interne dienst volgens het voorstel in de adviesaanvrage wordt versoepeld.
Zowel in het geval van opting out als in het geval van ondersteuning door een arbodienst, acht De SER het gewenst dat de vraag of een bedrijf mogelijkheden voor interne arbodienstverlening heeft, wordt beantwoord aan de hand van de feitelijke omstandigheden per bedrijf. Het zou aan werkgever en werknemers gezamenlijk moeten worden overgelaten gemotiveerd de vraag te beantwoorden waarom interne arbodienstverlening in de desbetreffende situatie niet mogelijk is. De arbeidsinspectie kan dit toetsen. De SER wijst daarmee het voorstel van de adviesaanvrage om in een beleidsregel meer houvast te bieden aan werkgever en arbeidsinspectie af.
De SER volgt het voorstel van het kabinet dat elk bedrijf een werknemer aanwijst die belast is met het bewaken van de ontwikkeling van de preventietaken en met de coördinatie van de verschillende onderdelen van het arbobeleid. In kleinere ondernemingen zou het mogelijk moeten zijn dat de werkgever deze taak zelf verricht; de wetgever kan daartoe gebruik maken van de mogelijkheid die de richtlijn daartoe biedt.

1.4 Het advies van de Raad voor Werk en Inkomen
De RWI heeft zowel het kabinetsvoorstel in de adviesaanvrage, als het advies van de SER en dat van enkele leden van de SER, beoordeeld op de aspecten vraagdifferentiatie, aanboddifferentiatie, vrije toetreding en financieel belang bij effectiviteit bij dienstverlening. De RWI concludeert dat alle voorstellen positieve gevolgen hebben voor de reïntegratiemarkt op de genoemde aspecten, maar tekent aan dat de voorstellen ook het risico van een geringere markttransparantie met zich meebrengen. Het kabinet is in overleg met de branche-organisaties van arbodiensten en van de reïntegratiebedrijven over de wijze waarop de arbodienstverlening transparanter gemaakt kan worden.

1.5 Het kabinetsstandpunt van 29 april 2004
Deze paragraaf bevat de hoofdlijnen van de reactie van het kabinet op het advies van de SER, zoals vastgelegd in de brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 29 april 2004. Op de andere onderwerpen van het SER-advies wordt ingegaan in het artikelsgewijze deel van deze toelichting.

1.5.1 Maatwerk- en vangnetregeling
Het kabinet waardeert de kern van het model voor alternatieve dienstverlening waartoe de SER heeft geadviseerd positief. In dat model worden de kwaliteitsgaranties voor de benodigde deskundige ondersteuning en voor de samenhang tussen preventieen verzuimbeleid minder gezocht aan de aanbodzijde van de deskundige ondersteuning, maar meer aan de vraagzijde, in de ondernemingen zelf waar die samenhang gerealiseerd moet worden. In dit model wordt, zo kan gesteld worden, de certificering van de organisatie van de deskundige adviseurs (de arbodienst), vervangen door overeenstemming tussen werkgevers en werknemers over de organisatie van het arbo- en verzuimbeleid in de onderneming zelf, inclusief de wijze van inschakeling van de benodigde interne en externe deskundige ondersteuning.
Is die overeenstemming er niet op ondernemingsniveau of op het niveau van branche of bedrijfstak, dan blijft de verplichting tot inschakeling van een gecertificeerde arbodienst. In plaats van de term «opting out», gebruikt het kabinet voor dit model de aanduiding «maatwerkregeling», naast «vangnetregeling» voor de aansluiting bij een gecertificeerde arbodienst.
De SER merkt terecht op dat dit model, meer dan het model in de adviesaanvrage van het kabinet, de dialoog tussen werkgever en werknemers over het te voeren arbeidsomstandighedenbeleid stimuleert, en dat de sociale partners op die wijze ook een belangrijke rol kunnen vervullen op het niveau van de branche of bedrijfstak. De wenselijkheid van meer vraagsturing van de arbodienstverlening is ook in de adviesaanvrage genoemd als een belangrijk motief voor beleidsaanpassing. Het model van de SER geeft naar de mening van het kabinet daarvoor nog meer stimulansen dan het voorstel van de deelcertificaten. Wanneer werkgever en werknemers bewust kiezen voor een eigen organisatie van het arbo- en verzuimbeleid en zelf bepalen welke deskundige adviseurs zij daarbij, aanvullend op wat er al in het bedrijf beschikbaar is, nodig hebben en hun taken definiëren, zal de deskundige dienstverlening minder als opgedrongen worden ervaren en ook niet als een instelling waaraan men de eigen verantwoordelijkheid overdraagt. Kwaliteit van arbodienstverlening vergt immers een eigen inzet aan de vraagzijde.

1.5.2 Bedrijven met minder dan 50 werknemers zonder OR of PVT
De SER stelt voor bedrijven met 10 of minder werknemers vrij te laten voor de maatwerkregeling te kiezen «na overleg met de belanghebbende werknemers». Bedrijven met tussen 10 en 50 werknemers zouden dat mogen op grond van «overeenstemming met de personeelsvergadering». Het kabinet kan de SER niet volgen in de nieuwe figuur «overeenstemming met de personeelsvergadering». Aangezien de personeelsvergadering geen (medezeggenschaps)orgaan is, kunnen daar geen overeenkomsten met rechtsgevolgen mee worden gesloten. Juist om de gewenste mogelijkheid tot afwijking van wettelijke normen ook in kleinere bedrijven onder minimale voorwaarden mogelijk te maken is de figuur van de PVT in de Wet op de ondernemingsraden geïntroduceerd.
In het recente verleden zijn in het arbeidsrecht mogelijkheden geschapen
om af te wijken van wettelijke normen, zoals ook beoogd in het SER-voorstel. Belangrijkste voorbeelden zijn de Arbeidstijdenwet, de Wet aanpassing arbeidsduur en de Wet arbeid en zorg. De algemene constructie in deze wetten is dat afwijkingen (binnen zekere grenzen) zijn toegestaan op grond van een cao, overeenstemming met OR of PVT, of op grond van de individuele arbeidsovereenkomst. Deze ontwikkelingen zijn aanleiding geweest tot een discussie met beide Kamers op grondslag van notities van de ministers van SZW en van Justitie in het jaar 20001. In die discussie was er overeenstemming over dat, waar de wetgever een bepaald niveau van bescherming heeft vastgesteld, maar de sociale partners tevens ruimte wil bieden om daar van af te wijken, die afwijking dan wel gestoeld moet zijn op een degelijke overeenkomst tussen gelijkwaardige partijen. Natuurlijk kunnen de ruimte voor afwijking en de vormen van overeenstemming per dossier enigszins verschillen, maar wel binnen de geschetste hoofdlijn. Het kabinet heeft in het dossier van de arbodienstverlening geen argument gevonden, ook niet in het advies van de SER, om van deze bestendige beleidslijn af te wijken. Ook los van de geschetste arbeidsrechtelijke hoofdlijn is het verschil tussen ondernemingen met minder dan vijftig werknemers en grotere in het SER-advies moeilijk te begrijpen. Immers, het door het kabinet onderschreven vertrekpunt van het advies voor alternatieve vormen van arbodienstverlening, is het vervangen van de kwaliteitsgarantie gelegen in de certificering van de organisatie van de adviseurs in de arbodienst door overeenstemming tussen sociale partners over de inrichting van een samenhangend arbo en verzuimbeleid in het bedrijf. Het SER-advies geeft geen reden waarom dit vertrekpunt tot andere conclusies zou leiden voor kleinere bedrijven dan voor grotere. Om deze redenen zal het kabinet de voorstellen van de SER voor de bedrijven zonder OR of PVT niet volgen. Ook bedrijven met minder dan 50 werknemers zullen daarom alleen van de maatwerkregeling gebruik kunnen maken op grond van een cao of van overeenstemming met een (eventueel in te stellen) OR of PVT.

2 Hoofdlijnen van het wetsvoorstel betreffende de arbodienstverlening

2.1 Deskundige bijstand bij preventie en verzuimbegeleiding
De wijzigingsvoorstellen in het hier toegelichte deel van dit wetsontwerp betreffen uitsluitend de deskundige bijstand bij de verantwoordelijkheden van de werkgever voor het arbo- en verzuimbeleid. Die verantwoordelijkheden zelf blijven ongewijzigd.
Tot goed begrip wordt in deze toelichting een onderscheid gemaakt tussen de bepalingen die moeten voldoen aan de richtlijn (de deskundige bijstand bij de preventietaken van de werkgever) en de bepalingen betreffende de medische bijstand (verzuimbegeleiding en aanstellingskeuring), die hoofdzakelijk voortvloeien uit nationaal beleid. Het periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek stamt weliswaar uit de richtlijn, maar voor de medische bijstand als geheel schrijft de richtlijn geen voorrang voor interne bijstand door eigen werknemers voor. Het navolgende schema kan de toelichting ondersteunen.

Deskundige bijstand bij arbo- en verzuimbeleid
Maatwerkregeling bij overeenstemming in CAO of per onderneming met OR of PVT Vangnetregeling: in alle andere gevallen
Bijstand bij voorrang intern door eigen werknemers op grond van EU- richtlijn
Algemene preventietaken (art. 13)
Preventiemedewerker(s), of werkgever zelf (15-);
deskundigheid afgeleid uit ri&e
Toets en advies ri&e (art. 14 of 14a) Onder verantwoordelijkheid van één van de vier gecertificeerde deskundigen, indien mogelijk intern
Door gecertificeerde arbodienst, indien mogelijk intern;
25- : bij gebruik branche-instrument: lichte toets
Tien-min: bij gebruik branche-instrument: geen toets
Maatwerkregeling bij overeenstemming in CAO of per onderneming met OR of PVT
Vangnetregeling in alle andere gevallen
Voorrangsregel EU niet van toepassing (art. 14 of 14a)
Verzuim-begeleiding
Tenminste contract met bedrijfsarts Contract met gecertificeerde arbodienst
PAGO Bedrijfsarts Gecertificeerde arbodienst
Aanstellingskeuring Bedrijfsarts Gecertificeerde arbodienst
Spreekuur Bedrijfsarts en ingeschakelde
deskundige bij de ri&e
Gecertificeerde arbodienst

2.1.1 Deskundige ondersteuning bij de preventietaken van de werkgever
De preventietaken van de werkgever waarbij hij zich deskundig moet laten
ondersteunen worden, zoals in de huidige Arbowet, onderscheiden in de
(toetsing van en advisering over) de ri&e, en de bijstand bij de overige
preventietaken. Dit omdat het niveau van deskundigheid van deze twee
vormen van bijstand verschillend wordt geregeld.
Op grond van het voorgestelde artikel 13 worden deskundige werknemers
aangewezen die belast zijn met de algemene bijstand bij de preventietaken.
Belangrijke taken in dit verband zijn het verlenen van medewerking
aan het verrichten en opstellen van een ri&e en de uitvoering van de
daaruit voortvloeiende maatregelen. Op grond van de maatwerkregeling
in het voorgestelde artikel 14 of de vangnetregeling in het voorgestelde
artikel 14a, moet de werkgever aanvullende bijstand inroepen bij een aantal specifieke taken. Een van deze taken betreft het toetsen van de ri&e
en het daarover adviseren. Hiervoor dient de werkgever een gecertificeerde deskundige persoon of een arbodienst in te schakelen. Deze persoon of arbodienst dient zo mogelijk binnen het bedrijf of de instelling beschikbaar te zijn (de zogenoemde voorrangsregeling). Indien op grond van de ri&e blijkt dat voor de deskundigheid van de aan te wijzen werknemer(s) op grond van artikel 13 een certificaat van bekwaamheid is vereist, wordt deze gecertificeerde werknemer(s) aangemerkt als gecertificeerde deskundige persoon bij de toepassing van de maatwerkregeling casu quo de vangnetregeling.
In de volgende subparagrafen wordt verder ingegaan op de verschillende
elementen van de organisatie van de deskundige bijstand bij de preventie.
2.1.1.1 Preventiemedewerker in alle bedrijven
In de huidige Arbowet is niet de deskundigheid bepaald van de werknemer(s) die de werkgever in het algemeen bijstaan bij zijn verantwoordelijkheden
voor de preventie. De wet bepaalt alleen de deskundigheid die
vereist is bij (het toetsen van en adviseren over) de ri&e. Omdat de richtlijn
voorschrijft dat de deskundigheid van de bijstand als geheel bij of
krachtens de wet dient te worden geregeld, worden in dit wetsvoorstel de
bestaande bepalingen over deze algemene bijstand geherformuleerd, en
tevens geregeld hoe de vereiste deskundigheid wordt vastgesteld.
Daartoe is een algemene bepaling opgenomen dat de werkgever zich laat
bijstaan door een of meer deskundige werknemers. Die bepaling moet
gezien worden als een uitwerking van het huidige artikel 3, tweede lid, dat
van de werkgever vraagt om ter uitvoering van zijn arbeidsomstandighedenbeleid
zorg te dragen voor een goede verdeling van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden tussen de bij hem werkzame personen. Van
belang is in dit verband ook het voorschrift van artikel 8, eerste lid, tweede
zin van de huidige Arbowet, dat de werkgever zijn werknemers moet
informeren over de wijze waarop de deskundige bijstand in zijn bedrijf is
georganiseerd. Ter bepaling van de benodigde deskundigheid wordt voorgeschreven
dat in de ri&e aandacht wordt besteed aan omvang en aard
van de deskundige bijstand die in het bedrijf bij de dagelijkse bedrijfsvoering noodzakelijk is. Het bedrijf kan gemotiveerd afwijken van het in de ri&e vervatte deskundig advies. De AI kan deze beslissing toetsen. In paragraaf 3 wordt nader ingegaan op het handhavingsaspect.
De aanvulling op de ri&e die door dit voorschrift in vele gevallen nodig zal
zijn wordt geleidelijk gerealiseerd. Van de jaarlijkse bespreking van het
plan van aanpak kan gebruik gemaakt worden om aan dit punt aandacht
te besteden en vervolgens is de periodieke bijstelling van de ri&e de
aangewezen gelegenheid om de ri&e op het aspect van de interne benodigde deskundigheid zo nodig aan te vullen.
Alleen in het geval dat er onzekerheid is over de vraag of de vereiste
deskundigheid van de preventiemedewerker zodanig dient te zijn dat een
certificaat overeenkomstig artikel 20 van de wet noodzakelijk is, kan
onmiddellijk actie nodig zijn. Indien die vraag positief beantwoord wordt
vervalt namelijk na de overgangsperiode, de mogelijkheid om de aanvullende deskundige bijstand voor het toetsen van en adviseren over de ri&e extern in te kopen. Deze consequentie wordt nader toegelicht in paragraaf 3.
Voorts wordt gebruik gemaakt van de bevoegdheid die de richtlijn geeft
om te bepalen dat de werkgever in kleinere bedrijven zelf deze taken
verricht indien hij de benodigde deskundigheid bezit. Voorgesteld wordt
daarvoor de grens te bepalen op 15 werknemers. Met deze wetswijziging
wordt bereikt dat in alle bedrijven een of meer werknemers, dan wel de
werkgever zelf, met voldoende deskundigheid belast zijn met taken op het
terrein van het preventiebeleid.
In de praktijk is dit niet nieuw. Middelgrote en grote werkgevers kennen
binnen hun aandachtsgebied of afdeling personeelszaken medewerkers
die (mede) taken hebben op het terrein van de arbeidsomstandigheden.
Daarmee gecombineerd of apart bestaat vaak de figuur van «arbocoördinatoren
», werknemers met beleidsontwikkelende en uitvoerende taken
wat betreft (mogelijke) risico’s in het bedrijf en bescherming daarbij. Daaronder
valt niet in het minst de functie voorlichting aan collega’s te geven
respectievelijk voor hen (vertrouwelijk) aanspreekpunt te zijn bij
vermeende gebreken in arbeidsomstandigheden. Voorts zijn er in een
aantal sectoren in verband met specifieke risico’s specialistische medewerkers,
zoals de «veiligheidsmedewerkers» in de bouw en de
«tilinstructeurs» in de zorgsectoren.
Volgens het onderzoek «Arbowet in beeld»1 is in 23% van de 10-min
bedrijven, 52% van de bedrijven met 10–50 werknemers en 91% van de
50-plus bedrijven een arbocoördinator aanwezig.
2.1.1.2 Toetsing van de ri&e
Indien dat door werkgevers en werknemers wordt overeengekomen per
cao, of bij schriftelijk vastgelegde overeenstemming tussen werkgever en
OR of PVT, kan de deskundige bijstand op een andere wijze geregeld
worden dan door een gecertificeerde arbodienst: de maatwerkregeling.
De Europese kaderrichtlijn verlangt dat bij algemeen verbindende regels
het niveau wordt bepaald van de deskundige ondersteuning bij de
preventie. Dat geldt dus ook voor de maatwerkregeling. Voor de bijstand
bij de ri&e adviseert de SER daartoe te bepalen dat één van vier gecertificeerde
kerndeskundigen zoals die thans bij de arbodienst aanwezig zijn
(veiligheidskundige, arbeidshygiënist, bedrijfsarts en arbeid- en
organisatiedeskundige) wordt ingeschakeld. Deze deskundige van het
hoogste niveau wordt in staat geacht te beoordelen of, gelet op de specifieke
omstandigheden van het betrokken bedrijf, de inschakeling van
andere disciplines vereist is. Voor een goed begrip zij hierbij opgemerkt
dat de SER hiermee blijft bij het model van de huidige Arbowet, dat de
bijstand bij de ri&e onder verantwoordelijkheid van de hoogste deskundigheid
wordt verleend. Daarmee wordt bereikt dat onder deze verantwoordelijkheid
het niveau van de feitelijk in te schakelen deskundigheid
(maatwerk) afgestemd kan worden op de feitelijke omstandigheden van het bedrijf. Het alternatief, gedetailleerde regelgeving waarin wordt vastgelegd welke deskundigheid vereist is voor welk type bedrijf, acht de SER met het kabinet onaantrekkelijk. Professionele beoordeling maakt een veel nauwkeuriger afstemming van deskundigheid op de feitelijke omstandigheden mogelijk. De keuze voor één in plaats van vier gecertificeerde deskundigen acht het kabinet aanvaardbaar. Feitelijk wijkt dit niet af van de gangbare praktijk van werken door de gecertificeerde arbodienst, die eveneens op grond van de bevindingen van één van de deskundigen zonodig anderen inschakelt. Het verschil is dat die binnen de arbodienst beschikbaar zijn, en dat bij een alternatieve vorm van bijstand bij de ri&e onder verantwoordelijkheid van één van de deskundigen, deze zich op andere wijze zal moeten verzekeren van de mogelijkheid andere deskundigen in te schakelen. Gelet daarop verwacht het kabinet van de
maatwerkregeling binnen deze randvoorwaarde vooral dat meer op specifieke branches of sectoren gerichte organisaties zullen ontstaan die
precies de daarvoor benodigde deskundigheid in huis zullen hebben.
2.1.2 Het arbeidsomstandighedenspreekuur
Het spreekuur, in de Arbowet in 1994 geïntroduceerd als «arbeidsgezondheidskundig spreekuur» is in de Arbowet 1998 al verbreed tot «arbeidsomstandighedenspreekuur». De betekenis van deze voorziening is daarmee niet zo zeer dat er letterlijk een spreekuur moet zijn, maar dat er een adequate toegang moet zijn ook voor de individuele werknemers om de door de werkgever gecontracteerde deskundigen van de arbodienst te raadplegen. Het spreekt vanzelf dat deze voorziening ook dient te gelden voor de in het kader van de maatwerkregeling ingeschakelde deskundigen.
2.1.3 Voorrang voor deskundige bijstand door eigen werknemers
Het arrest van het Europese Hof van 22 mei 2003, zaaknr. C-441/01,
verplicht de Nederlandse wetgever de bepalingen van de Arbowet inzake
de deskundige bijstand zodanig te wijzigen dat een werkgever voor de
activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van
beroepsrisico’s in zijn bedrijf (verder: het preventiebeleid) pas een beroep
kan en moet doen op externe deskundigen, indien de mogelijkheden in
het bedrijf onvoldoende zijn. De huidige Arbowet geeft de werkgever de
vrije keuze tussen een interne of een externe arbodienst voor wat betreft
de bijstand bij de ri&e. Opgemerkt zij dat de deskundige bijstand bij het
preventiebeleid zowel in de kaderrichtlijn als in de huidige Arbowet niet
beperkt is tot de ri&e, maar betrekking heeft op alle verantwoordelijkheden
van de werkgever voor het preventiebeleid. In de huidige Arbowet,
artikel 14, derde lid, onder e en f, zijn enkele andere taken waarbij de
werkgever zich moet laten bijstaan genoemd: het adviseren aan OR, PVT
of belanghebbende werknemers en de uitvoering van maatregelen op het
terrein van de arbeidsomstandigheden. De huidige Arbowet stelt echter
aan deze bijstand, in afwijking van de richtlijn, geen deskundigheidseisen.
In paragraaf 2.1.1.1 is toegelicht hoe dit verzuim in dit wetsvoorstel wordt
gerepareerd.
In de aanvullende adviesaanvrage aan de SER over de consequenties van
het arrest van het Europese Hof, zijn ook eigen nationale overwegingen
genoemd om een zwaarder accent te leggen op interne werknemersbetrokkenheid
bij het arbeidsomstandighedenbeleid. De aansluiting bij
een externe dienst voor bijstand bij de ri&e heeft bij een deel van de
bedrijven weinig geprikkeld tot het opnemen van de interne verantwoordelijkheid
of zelfs tot de gedachte geleid dat met het uitbesteden van de
ri&e aan alle verplichtingen voldaan zou zijn. Het arrest van het Hof moet
daarom ook gezien worden als impuls om het Nederlandse beleid verder te versterken door het vergroten van de prikkel tot het opnemen van de
bedrijfsinterne verantwoordelijkheid.
Zowel voor de maatwerk- als voor de vangnetregeling moeten als gevolg
van het arrest in de Arbowet bepalingen worden opgenomen die de voorrang
voor deskundige bijstand bij (de toetsing van en advisering over) de
ri&e door eigen werknemers vastleggen. De bijstand wordt door eigen
werknemers verleend tenzij «de mogelijkheden in het bedrijf onvoldoende
zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten te organiseren». Dat
betekent dus in geval van de vangnetregeling dat bedrijven die daartoe de
mogelijkheden hebben een interne arbodienst in moeten stellen, en in
geval van de maatwerkregeling dat, als die mogelijkheden er zijn, een
werknemer met een certificaat in één van de vier genoemde disciplines
met de taak moet worden belast.
Om het in de vangnetregeling eerder mogelijk te maken een interne dienst
in te stellen zullen de betreffende bepalingen in het Arbeidsomstandighedenbesluit
en de Arbeidsomstandighedenregeling die betrekking
hebben op de certificatie van arbodiensten gewijzigd worden, zodanig dat
ook een samenwerkingsverband van één interne deskundige waarbij de
drie andere deskundigen extern zijn, als interne dienst gecertificeerd kan
worden.
In de adviesaanvrage is voorts voorgesteld in de eerste plaats een algemene
bepaling in de wet op te nemen die in bewoordingen nauw aansluit
bij de geciteerde tekst van de richtlijn. De SER is het eens met deze eerste
stap, en die wordt in dit wetsvoorstel gezet. Vervolgens is de vraag hoe
deze frase moet worden uitgewerkt opdat een voor bedrijven duidelijke en
handhaafbare regeling tot stand komt.
In de adviesaanvrage was voorgesteld om in een beleidsregel de aanduiding
«tenzij de mogelijkheden in het bedrijf onvoldoende zijn» uit te
werken. De beleidsregel zou inhouden dat bij een nader te bepalen
bedrijfsgrootte en risicoklasse de mogelijkheden in het bedrijf voldoende
worden geacht om een interne dienst in te stellen (in geval van de
maatwerkregeling een interne deskundige aan te wijzen of aan te stellen),
tenzij dat de bedrijfsbelangen onevenredig zou belasten. De SER acht dit
minder gewenst. Of interne dienstverlening kan plaatsvinden zou eerder
dienen te worden bepaald aan de hand van de feitelijke omstandigheden
per bedrijf dan via min of meer geobjectiveerde criteria als grootte en
risicoprofiel van ondernemingen. De SER vindt steun voor dit standpunt
in de uitspraak van het Europese Hof. De SER stelt daarom voor, om
vanuit het uitgangspunt dat interne arbodienstverlening de regel is, het
aan werkgever en werknemers gezamenlijk over te laten gemotiveerd de
vraag te beantwoorden waarom interne arbodienstverlening in een desbetreffend
geval in hun situatie niet tot de mogelijkheden behoort1. De SER
voegt daaraan terecht toe dat dit oordeel van werkgever en werknemers
getoetst moet kunnen worden door de arbeidsinspectie. Immers de richtlijn
verlangt ook voorzieningen voor handhaving van de wettelijke regels.
Het kabinet volgt in dit wetsvoorstel de SER, maar merkt daar nog het
volgende bij op. De richtlijn en de daarop betrekking hebbende uitspraken
van het Europese Hof bevatten een zekere spanning tussen enerzijds
beoordeling van de feitelijke omstandigheden in het afzonderlijke bedrijf,
en anderzijds handhaving van heldere wettelijke regels. Het eerste sluit
algemeen geldende criteria uit, het tweede vraagt om criteria op grond
waarvan het oordeel van het bedrijf getoetst kan worden. In paragraaf 3
wordt uiteengezet welke lijn het kabinet in verband hiermee wil volgen.
2.1.4 Deskundige ondersteuning bij verzuimbegeleiding, PAGO en
aanstellingskeuring
De verplichte bijstand bij de verzuimbegeleiding berust niet op een Europese richtlijn, maar vloeit noodzakelijk voort uit de loondoorbetalingsverplichting bij ziekteverzuim en de verantwoordelijkheden van de werkgever voor reïntegratie van zieke en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers. In de adviesaanvrage is daarover opgemerkt dat het ook in de privaatrechtelijke verhouding van belang is dat een onafhankelijke medisch deskundige adviseert over ziekteverzuim, ter bescherming van zowel werknemer als werkgever, bijvoorbeeld om conflicten te voorkomen over de medische aard van het verzuim of over vragen rond belasting en belastbaarheid. Het is immers de werkgever die in dit stelsel moet beslissen over loondoorbetaling, en verantwoordelijk is voor de reïntegratie van zijn werknemer. In de Nederlandse praktijk betekent dit dat tenminste contractueel moet zijn vastgelegd welke bedrijfsarts door zowel werkgever als werknemer kan worden geraadpleegd bij ziekteverzuim. Dat is de achtergrond van de verplichte aansluiting bij een arbodienst voor de verzuimbegeleiding, en deze gedachte blijft ook van toepassing in de maatwerkregeling in dit wetsvoorstel. In het SER-advies wordt daar verder over opgemerkt dat werkgevers en werknemers in hun overleg over een eigen regeling, ook zullen ingaan op de inschakeling van deskundigen bij het verzuimbeleid, mede om te bereiken dat geen onnodige medicalisering plaatsvindt. Verzuim kan immers vele oorzaken hebben, die zowel medisch als niet-medisch kunnen zijn. De inschakeling van deskundigheden bij (ziekte)verzuim van werknemers zal dus van geval tot geval moeten worden beoordeeld, aldus de SER. Het kabinet onderschrijft deze stelling.
Hoewel de SER zich niet expliciet heeft uitgelaten over de inhoud van een
wettelijke maatwerkregeling voor de bijstand bij de verzuimbegeleiding,
volgt uit het voorgaande dat de contractuele beschikbaarheid van een
bedrijfsarts daar in elk geval onderdeel van moet zijn. Het karakter van de
voorgestelde maatwerkregeling brengt met zich mee dat méér ook niet
wettelijk dient te worden vastgelegd. Dat wil dus allerminst zeggen dat bij
elk verzuimgeval verplicht een bedrijfsarts moet worden ingeschakeld. De
maatwerkregeling moet het mogelijk maken dat werkgever en werknemer
die deskundigen inschakelen die passen bij oorzaak en/of oplossing van
het specifieke verzuim. Dat is in feite ook niet anders dan bij de beoogde
bijstand in de vangnetregeling door de arbodienst; de wet verlangt
bijstand door een gecertificeerde arbodienst, niet noodzakelijk door de
bedrijfsarts van de arbodienst. Wel blijft het in zowel de maatwerk- als de
vangnetregeling zo, dat zowel werkgever als werknemer op elk moment
dat een van hen dat wenst, een bedrijfsarts moet kunnen raadplegen.
Uiteraard blijven ook medische beoordelingen, zoals die onder meer
verlangd worden door of krachtens de Wet verbetering poortwachter bij
dreigend langdurig ziekteverzuim, het domein van de bedrijfsarts. Het
verschil zal zijn dat de bedrijfsarts op grond van de maatwerkregeling ook
in een ander verband dan de gecertificeerde arbodienst zal kunnen
worden ingeschakeld.
De in te schakelen bedrijfsarts zal zijn werk praktisch alleen goed kunnen
doen wanneer hij is ingebed in enigerlei vorm van samenwerking met
andere deskundigen. De Ministeriële Regeling op grond van de Wet verbetering
poortwachter bevat een aantal voorschriften over de werkzaamheden
van de arbodienst, die ook van toepassing zullen zijn op de ingeschakelde
deskundigen in het kader van de maatwerkregeling. In het
algemeen gaat het hier om open omschreven activiteiten als oordeel en
advies over het ziektegeval. In de toelichting worden deze activiteiten
nader omschreven en blijkt onmiskenbaar dat het oordeel en advies van
arbodienst niet alleen een medisch oordeel omvat maar tevens een adequate arbeidskundige beoordeling en advisering. Dit wordt voorts
bevestigd in artikel 10 van de Regeling dat bepaalt dat het reïntegratieverslag tevens een oordeel van de arbodienst over de aanwezigheid van passende arbeid bij de werkgever vereist.
Ook het toetsingskader dat het UWV hanteert om bij de behandeling van
de WAO-aanvraag de reïntegratie-inspanningen te beoordelen bevat een
apart hoofdstuk over de arbeidskundige aspecten. Hierin wordt aangegeven dat arbeidskundige aspecten moeten zijn beoordeeld en in de advisering over de reïntegratie zijn betrokken.
Het niet houden aan de voorschriften uit de regeling procesgang of het
toetsingskader kan tot gevolg hebben dat de reïntegratie-inspanningen
onvoldoende worden geacht en de werkgever een loonsanctie krijgt opgelegd.
Gezien het bovenstaande is het nauwelijks mogelijk om zonder
inschakeling van arbeidskundige expertise te voldoen aan de voorschriften
in het kader van de poortwachter. Het overeenkomstige geldt
voor de inschakeling van andere deskundigen. Indien ten behoeve van
herstel of reïntegratie de inschakeling van derden noodzakelijk is (bijvoorbeeld maatschappelijk werker, psycholoog, reïntegratiebedrijf) vereist de poortwachter dat dit gebeurt en dat het tijdig gebeurt.
Niet alleen de Wet verbetering poortwachter, maar ook de verzuimverzekeraars spelen een belangrijke rol bij de kwaliteitsbewaking van de verzuimbegeleiding. Zij stellen thans algemeen tenminste de bijstand vaneen gecertificeerde arbodienst verplicht in hun polissen. Indien de werkgever gebruik wil maken van de maatwerkregeling en een verzuimverzekering nodig heeft, zal hij niet alleen met de werknemers, maar ook met zijn verzekeraar tot overeenstemming moeten komen over de arrangementen voor verzuimbegeleiding en reïntegratie.
Op grond van deze constateringen verwacht het kabinet van de voorstellen
van dit wetsvoorstel vooral nieuwe arrangementen op het terrein van verzuimbegeleiding en reïntegratie in grotere bedrijven die met een maatwerkregeling een eigen, vaste bedrijfsarts kunnen aanstellen met daarnaast een samenwerkingsovereenkomst die toegang geeft tot andere deskundigen en diensten wanneer die nodig zijn en niet in het bedrijf voorhanden zijn, bijvoorbeeld via een arbodienst of reïntegratiebedrijf.
Naar verwachting is voor zulke bedrijven de maatwerkregeling in de regel
aantrekkelijker dan het instellen van een volledige gecertificeerde arbodienst.
Verder maken de voorstellen branche-arrangementen gemakkelijker mogelijk al dan niet in samenwerking met een verzekeraar.
In de huidige Arbowet worden naast de hiervoor al besproken ri&e en de
verzuimbegeleiding nog een drietal taken genoemd waarbij de werkgever
zich door een gecertificeerde arbodienst moet laten bijstaan, te weten het
periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek (PAGO), de aanstellingskeuring en het arbeidsomstandighedenspreekuur. In de vangnetregeling blijft de bijstand verleend worden door de arbodienst. In de maatwerkregeling zal deze bijstand gegeven worden door een gecertificeerde bedrijfsarts die gecontracteerd is voor de verzuimbegeleiding. Het Arbeidsomstandighedenbesluit zal dienovereenkomstig worden gewijzigd.
Ook voor de drie hierboven genoemde taken geldt dat in de maatwerkregeling de gecertificeerde bedrijfsarts voldoende samenwerkt met andere deskundigen. Het samenwerkingsvoorschrift is dan ook in dit
wetsvoorstel gehandhaafd. Zo geldt voor de aanstellingskeuring dat met
name de samenwerking met de personen die bijstand verlenen bij de ri&e
op zijn plaats is. Immers, de Wet medische keuringen en het Besluit
aanstellingskeuringen staan alleen een aanstellingskeuring toe wanneer
er sprake is van bijzondere functie-eisen wat betreft medische geschiktheid
en de risico’s, die verbonden zijn aan de arbeid, niet door gangbare arbo-maatregelen kunnen worden gereduceerd. Ook bij het PAGO (dat immers betrekking heeft op specifieke risico’s in de arbeid) en het arbeidsomstandighedenspreekuur is deze samenwerking geboden.
2.1.5 Verlichting ri&e kleine bedrijven
Het kabinet had in de adviesaanvraag voorgesteld de verplichting tot het
doen toetsen van de ri&e door een gecertificeerde arbodienst te laten
vervallen voor kleine bedrijven indien deze voor de ri&e gebruik maken
van een op brancheniveau door sociale partners overeengekomen instrument, dat is opgesteld met de nodige deskundigheid. Het kabinet had voorgesteld deze verlichting te laten gelden voor werkgevers met ten hoogste 200 uur in hoogrisicosectoren en met ten hoogste 400 uur per week in overige sectoren. De SER ondersteunt dit voorstel unaniem, maar adviseert ter wille van eenvoud en duidelijkheid de grens te leggen bij tien werknemers zoals in de Wet op de ondernemingsraden. Het kabinet volgt dit advies. Daartoe zal het Arbeidsomstandighedenbesluit en de Arbeidsomstandighedenregeling worden gewijzigd.
Een tweede voornemen van het kabinet, geformuleerd in de adviesaanvrage, was om via actie van de Stichting Beheer Certificatie Arbodiensten te bereiken dat de door de certificatie-eisen voorgeschreven starre procedure voor het toetsen van de ri&e zou worden versoepeld. Lopende de advisering door de SER heeft de Stichting, op grond van een tussen partijen in het Arbo Platform Nederland bereikte overeenstemming, de regeling aangepast. Arbodiensten zullen op grond daarvan bij werkgevers met maximaal 25 werknemers die gebruik maken van een op branche- of sectorniveau overeengekomen instrument een soepeler procedure kunnen toepassen (in beginsel geen bedrijfsbezoek, minder brede deskundige inzet).
2.1.6 In hoofdzaak bepaling
In de adviesaanvrage was het voornemen opgenomen de «in hoofdzaakbepaling» van artikel 2.10 van het arbeidsomstandighedenbesluit te laten vervallen. Deze bepaling is gericht op externe arbodiensten en verplicht deze zich «in hoofdzaak» bezig te houden met arbodienstverlening. De SER ondersteunt dit voornemen met het oog op het tot stand brengen van gelijke concurrentieverhoudingen tussen arbodiensten en mogelijke nieuwe aanbieders van arbodienstverlening. Het kabinet zal het Arbeidsomstandighedenbesluit dienovereenkomstig wijzigen. De Raad tekent hierbij aan dat de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de deskundige bijstand moet worden gehandhaafd. Het wetsvoorstel stelt de eisen van onafhankelijkheid zoals die gelden voor arbodiensten ook aan alternatieve aanbieders van arbodienstverlening. Dit aspect zal ook in het bijzonder in het oog worden gehouden bij het nauw volgen van de ontwikkelingen. Zie daarvoor verder paragraaf 5. Het kabinet verwacht van dit onderdeel van de voorstellen dat het vooral reïntegratiebedrijven en branche-instituten zullen zijn die hiervan gebruik zullen maken. De te verwachten opstelling van verzekeraars is hiervoor al besproken. De RWI wijst nog op de mogelijkheid dat mede als gevolg van het vervallen van de «in hoofdzaak-bepaling» het marktaandeel van grotere spelers die meerdere soorten diensten leveren, door overnames en fusies zal toenemen, en dat werkgevers die meerdere soorten diensten van één aanbieder afnemen minder geneigd zullen zijn van aanbieder te veranderen.
2.2 Uitbreiding toepassingsgebied arbeidsomstandighedenregelgeving
zelfstandigen
De Arbowet kent de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur
verplichtingen op te leggen aan zelfstandigen voorzover zij betrekking hebben op arbeid waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of gezondheid zijn verbonden. Op dit ogenblik is op zelfstandigen alleen een
beperkt aantal voorschriften van toepassing, gericht op het bestrijden van bijzondere gevaren. Dit omvat niet alle werkzaamheden of arbeidssituaties waarin zelfstandigen aan ernstige arbeidsrisico’s kunnen worden blootgesteld dan wel gevaar voor derden kunnen opleveren. Bovendien heeft deze regeling geen betrekking op werkgevers die zelf arbeid verrichten. Op 28 april 20031 is hierover aan de SER advies gevraagd. De SER erkent in zijn advies de noodzaak van de voorgestelde uitbreiding van de werkingssfeer van de arboregelgeving. De SER vindt dat het uitgangspunt moet zijn dat de situatie waarin gewerkt wordt veilig is voor een ieder die werkt. Verder wijst de SER er op dat het niet alleen gaat om mogelijke risico’s voor werknemers in de werksituatie en mogelijke effecten voor de samenleving als geheel, maar ook om mogelijke effecten voor willekeurige andere derden, die zich al dan niet toevalligerwijs in de werksituatie bevinden.
Het voornemen tot onderhavige wetswijziging is aangekondigd in de brief
van 29 april 2004 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal2 als reactie
op het advies van de Sociaal Economische Raad van 20 februari 2004. De
voorgestelde wetswijziging maakt het mogelijk om artikel 9.5 van het
Arbeidsomstandighedenbesluit niet alleen van toepassing te verklaren op
zelfstandigen, maar ook op werkgevers die zelf arbeid verrichten. Hiertoe
wordt in dit wetsvoorstel een definitie voor zelfstandigen opgenomen in
artikel 1 van de wet en de bestaande bepaling van artikel 16, zevende lid,
van de Arbowet zodanig gewijzigd dat deze ook van toepassing is op de
werkgever die zelf arbeid verricht. Verder maakt het wijzigingsvoorstel het
mogelijk om bepalingen van de Arbowet op te nemen in artikel 9.5
Arbeidsomstandighedenbesluit. Hiervan zal in de eerste plaats gebruik
gemaakt worden om zelfstandigen en werkgevers die zelf arbeid
verrichten de verplichting op te leggen doeltreffende maatregelen te
nemen om gevaar voor derden te voorkomen. In de tweede plaats zal
hiervan gebruik gemaakt worden om artikel 9.5 uit te breiden met alle
bepalingen die betrekking hebben op het voorkomen van ernstige
arbeidsrisico’s. Hierbij wordt de lijst van ernstig beboetbare feiten3 als
richtinggevend beschouwd.
3 Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid
De in paragraaf 2.1.3 genoemde spanning tussen het in acht nemen van
de specifieke omstandigheden van elk afzonderlijk bedrijf, en het vereiste
van heldere wettelijke regels die ook gehandhaafd kunnen worden, heeft
vooral betrekking op de voorrang voor deskundige bijstand door eigen
deskundige werknemers.
In het wetsvoorstel is deze spanning als volgt opgelost.
a. Het deskundigheidsniveau van de interne preventiemedewerker (art.
13)
In de ri&e moet onder meer aandacht worden besteed aan het
deskundigheidsniveau van de interne preventiemedewerker(s). Dit
deskundigheidsniveau moet aansluiten op de risico’s in het bedrijf. Het
deskundigheidsniveau wordt altijd getoetst en zonodig van een advies
voorzien door een gecertificeerde deskundige, dan wel een deskundige
dienst. Omdat het medezeggenschapsorgaan instemmingsrecht heeft met de ri&e zijn ook de werknemers bij de vaststelling van het deskundigheidsniveau betrokken. Indien de werkgever het advies van de deskundige gevolgd heeft, zal in het algemeen zijn voldaan aan de wet. Niettemin kan de AI bij evidente misstanden een eis stellen tot verhoging van het deskundigheidsniveau. De werkgever is niet verplicht het advies te volgen. Hij kan goede redenen hebben om daar van af te wijken. Indien de werkgever het deskundigheidsniveau van de interne preventiemedewerker lager heeft gesteld dan het advies van de gecertificeerde deskundige, kan de Arbeidsinspectie de aangevoerde redenen beoordelen en zo nodig een eis stellen.
Dit zal aan de orde komen indien de inspecteur materiële tekortkomingen
op de werkvloer constateert. Aansluitend kan hij de systeemverplichtingen
(zoals de ri&e en de organisatie van de deskundige bijstand) inspecteren. Als de inspecteur de geconstateerde materiële tekortkomingen kan terugvoeren op een gebrek aan deskundigheid bij de preventiemedewerker, kan de Arbeidsinspectie een eis stellen tot verhoging van het deskundigheidsniveau c.q. tot uitbreiding van het aantal
deskundigen.
b. Zijn de mogelijkheden in het bedrijf voldoende om ook het toetsen van
en adviseren over de ri&e aan eigen deskundige werknemers op te
dragen?
Deze vraag kan nu eenvoudig beantwoord worden. Indien op grond van
artikel 13 van de wet, zoals toegelicht onder a, een overeenkomstig artikel
20 gecertificeerde deskundige als preventiemedewerker vereist is, zijn de
mogelijkheden in het bedrijf voldoende. De werkgever is dan verplicht
deze medewerker met het toetsen van en adviseren over de ri&e te
belasten. Daarbij heeft het bedrijf dan nog de keuze tussen het volgen van
de maatwerkregeling (ten minste deze gecertificeerde preventiemedewerker)
of de vangnetregeling (een gecertificeerde interne arbodienst).
Ook als op grond van artikel 13 geen gecertificeerde deskundige als
preventiemedewerker vereist is, staat het de werkgever uiteraard vrij om
wel een gecertificeerde preventiemedewerker aan te stellen en een
volledig interne oplossing te kiezen.

4 Financiële gevolgen voor het bedrijfsleven
De wetswijziging heeft per saldo gunstige gevolgen voor de bedrijven. Ze
krijgen meer vrijheid bij de invulling van hun informatieverplichtingen.
Hierdoor nemen de administratieve lasten af met ruwweg 6,5 tot 7,5
miljoen euro. In het eerste jaar zijn er incidentele lasten, waardoor in dat
jaar per saldo de administratieve lastendaling beperkt is. De overige
lasten voor het bedrijfsleven blijven per saldo vrijwel gelijk (tussen 0,5 en
1 miljoen euro).
Voor de berekening van deze effecten is gebruik gemaakt van de volgende
informatie:
• In de nulmeting 2002 van de administratieve lasten door het EIM is de
huidige omvang van deze lasten voor vier grootteklassen naar
aantallen werknemers gemeten. Deze lasten zijn gecorrigeerd voor in
2003 en 2004 getroffen maatregelen (RIE-website; wijziging Regeling
Certificering Arbodiensten). Deze maatregelen hebben vooral geleid
tot minder lasten voor de kleinere bedrijven (minder dan 25 werknemers).
• Onderzoek door ITS naar de werking van de Arbowet1. Via dit onderzoek
is inzicht verkregen in de huidige inzet van interne deskundigheid
(arbocoördinatie) in bedrijven naar grootteklasse. 1 Arbowet in beeld. Onderzoek ten behoeve van de evaluatie van de Arbowet 1998. ITS, Nijmegen, maart 2004.
De financiële gevolgen van de voorgestelde wetswijziging zijn als volgt
berekend:
• Verplichte deskundige bijstand: vereiste deskundigheid bij dagelijkse
bedrijfsvoering
Deze uit EU-richtlijn 89/391/EEG voortvloeiende verplichting wordt
geïmplementeerd door in de RI&E aanwijzingen op te nemen over
deskundigheid en aantal van de aan te wijzen deskundige medewerker(
s). Dit leidt tot meer administratieve lasten. Aangenomen is dat
deze toevoeging aan de RI&E gemiddeld € 20 per bedrijf kost. Volgens
de nulmeting zijn er ruim 326duizend bedrijven met werknemers
waarvan 20 duizend nieuwe bedrijven1. Aangenomen is dat de
bestaande bedrijven deze extra informatie bij de aanpassing van hun
RI&E kunnen meenemen. Dit is dus een eenmalige actie die in totaal
€ 6120 000 kost. Het structurele effect beperkt zich tot de extra kosten
voor de RI&E’s van de 20 duizend nieuwe bedrijven, welke administratieve
verplichting dus € 400 000 per jaar kost.
• Verplichte deskundige bijstand: verplichte aanwijzing van deskundige
medewerker(s)
De aanwijzing van een of meer preventiemedewerkers is een uitwerking
van artikel 3, tweede lid, van de huidige Arbowet, dat van de
werkgever vraagt om ter uitvoering van zijn arbeidsomstandighedenbeleid
zorg te dragen voor een goede verdeling van bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen de bij hem werkzame personen. Aangezien
het hier gaat om de deskundigheid die in het bedrijf bij de dagelijkse
bedrijfsvoering noodzakelijk is, zal die deskundigheid in de
meeste bedrijven ook thans al aanwezig zijn. Om die redenen is er
theoretisch noch feitelijk sprake van toeneming van administratieve
lasten. In de praktijk is in de meeste bedrijven, ook in veel kleinere, een
dergelijke verdeling van verantwoordelijkheden gerealiseerd in de
vorm van een arbocoördinator, zoals het onderzoek van het ITS laat
zien. Ingeval er geen bekwame medewerker is en het bedrijf minder
dan 15 werknemers telt, mag de werkgever deze verantwoordelijkheid
zelf op zich nemen3. Aangenomen is dat de meeste werkgevers van
deze categorie bedrijven voor deze optie zullen kiezen. De verwachting
is dat bij bedrijven met meer dan 15 werknemers ca. 15 duizend werknemers verantwoordelijkheid zullen krijgen. In een enkel geval zal de
aanwijzing uit de RI&E over de vereiste deskundigheid in het bedrijf
leiden tot kosten in de vorm van cursussen.
• Het vervallen van de verplichte toetsing van de RI&E door de arbodienst.
Deze verplichting komt te vervallen voor bedrijven met minder dan 10
werknemers die bij het maken van de RI&E gebruik maken van een
goedgekeurde branche RI&E. In de nulmeting 2002 kost het maken van
een RI&E voor deze bedrijven € 51 miljoen. Door de invoering van de
RIE-website in 2003 en de wijziging van de Certificeringsregeling begin
2004 zullen de kosten teruglopen naar € 33,5 miljoen. Het onderhavige
wetsvoorstel leidt tot een extra impuls om gebruik te maken van een
branche RI&E-instrument wat leidt tot nog eens tot vijf à zes miljoen
euro aan administratieve lastenreductie.
• Maatwerk bij de keuze van de externe arbodienstverlening.
Waar tot dusverre de bedrijven verplicht waren expertise af te nemen
bij een gecertificeerde arbodienst, mogen ze in de maatwerkregeling
externe deskundigheid inhuren bij andere personen en diensten. De
verwachting is dat dit zal leiden tot meer marktwerking. Diverse arbodiensten
gaan zich specialiseren op activiteiten waar zij goed in zijn,
bijvoorbeeld het verlenen van branchespecifieke bijstand. Daarnaast is
de verwachting dat een aantal grote bedrijven zal overgaan tot het
instellen van een interne arbodienst. De verwachting is dat de kosten
1 Volgens het CBS zijn er ca. 40 000 nieuwe
bedrijven per jaar, terwijl de helft van alle
bedrijven werknemers in dienst heeft.
2 306000 bedrijven *€ 20.
3 Nederland maakt gebruikt van de in art. 7,
zevende lid EU-richtlijn geboden mogelijkheid
om werkgevers onder voorwaarden zelf de
bedoelde taak op zich te laten nemen. van de arbodienstverlening door deze marktwerking met ruwweg vier
miljoen euro zullen afnemen, waarvan 2 miljoen